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谁有权查办农村违法占地建房行为

来源:整理 | 作者:佚名 | 发布时间: 2022-02-16 | 1867 次浏览 | 分享到:
2021年3月1日施行的《江西省乡村振兴促进条例,在第二十六条第三款规定,乡镇人民政府行使查处农村非法占用土地建住宅行为的行政执法权。因此,江西省通过立法赋权规范,指引由乡镇人民政府通过领受、承接赋权,行使查处农村非法占用土地建住宅行为的行政执法权。

从新《土地管理法》实施后,农业农村、自然资源等部门的管理职能也相应调整。对于农村地区谁来处罚非法占用耕地的问题,自然资源部门和农业农村部门一直存在争议,双方都认为应当由对方处理。在《土地管理法》及其他相关规定尚未明确的情况下,破除执法主体的难题,应首先坚持“依法行政”“法无授权不可为”的原则,又将现行法律、规范性文件与有关司法判例的裁判规则相结合,以释解争议,明确职责,明确执法主体。

一、农民违法占用宅基地建造房屋的行为,应当由农业和农村部门实施。

(一)从法律条款看。

依照《土地管理法》第67条第二款“县级以上人民政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查的,适用本法关于自然资源主管部门监督检查的规定。”以及第78条第一款“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地建住宅的,由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”的规定可知,从法律层面明确了农业农村主管部门对农村宅基地管理有执法监督的职责,自然资源主管部门也不再拥有对农村村民非法占宅基地建房的管理、查处等职责。

(二)从部门规范性文件看。

按照《农业农村部 自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》(农经发〔2019〕6号),农业农村部门负责农村宅基地改革和管理工作,制定和完善宅基地分配、使用、流转、违法用地查处等管理制度,完善宅基地用地标准,指导宅基地的合理布局与闲置农房利用。由此可知,对农村宅基地违法土地进行调查的权力已经划转给了农业农村部门,自然资源主管部门必须依法行政,未经法律授权,农村非法占用宅基地建房的继续查处,属于越权行政。

(三)根据司法司法裁判。

2021年1月4日,湖北省潜江市人民法院作出(2020)鄂9005行初63号行政判决。该案件是全国第一例因未履行宅基地法定管理职责而被检察机关提起公诉,并被法院责令限制时间履行职责的判例。这一判例进一步证实,新修订的《土地管理法》已明确地将农村宅基地的执法职责移交给农业农村部门,而自然资源部门则不具备管理农村宅基地的权利。同时,(2021)苏06行终8号行政裁定书也阐明,县级以上人民政府农业农村部门查处的违法主体是农村村民,处罚的是违反农村宅基地管理方面规定的违法行为,其不具有法定查处职责的抗辩理由不能成立。

(四)几个地方的做法规定

广东省人民政府关于农村村民非法占用土地建住宅行政执法权的公告(2020年5月21日,粤府函〔2020〕84号)。将土地管理法第七十八条规定的行政处罚权调整由乡镇人民政府(街道办事处)行使,各级农业农村、自然资源行政主管部门要加强指导。

广西壮自治区人民政府关于赋予乡镇人民政府和街道办事处农村村民非法占用土地建住宅行政执法权的通告(2021年5月8日,桂证发〔2021〕12号)。乡镇人民政府(街道办事处)负责对农房建设开展日常巡查监管,受理群众举报和投诉;对农村村民非法占用土地建住宅的,一经发现应责令停止建设、限期改正,逾期不改正的,依法向人民法院申请强制执行。各级农业农村行政主管部门应牵头会同各级自然资源行政主管部门加强指导。

江西省乡村振兴促进条例(2021年3月1日施行)第二十六条 依法赋予乡镇人民政府行使查处农村非法占用土地建住宅行为的行政执法权。

安庆市政府召开专题会议研究农村乱占耕地建房及农村宅基地违法处置相关工作会议明确了农村村民宅基地违法案件协作查处机制,自然资源和规划部门负责查处除农村村民违法建设住宅以外的违法用地行为;农业农村部门负责查处农村村民违法建设住宅(含附属房屋)行为。农业农村部门对农村村民违法建设住宅行为要及时立案、查处,并将查处结果通报自然资源和规划部门,自然资源和规划部门配合农业农村部门开展违法案件立案查处工作并提供技术支持,同时应及时向农业农村部门提供测绘、规划等资料和地类确认、用地审批等结果依据。

忻州市人民政府办公室关于做好全市农村宅基地审批管理工作的通知(2021年2月28日)明确:各级农业农村部门要按照新修订的土地管理法有关规定做好宅基地违法处置工作。认真开展农村宅基地执法巡查,对在建或已建成未依法取得用地手续的项目或违反规定私建住宅的违法行为进行依法查处。

二、非法占用耕地的执法主体应当综合考虑违法主体和违法行为。

第一,从法律规定上看,结合《土地管理法》第75、77、78条,可以看出,只要有擅自占用耕地建房的违法行为,一般由自然资源部门处理。而若违法主体为农村村民,则在其非法占用土地(包括占用耕地)建造住宅时,此时执法主体归于农业和农村部门。《土地管理法》第75条规定的按照职责处罚,即根据第77条、第78条所规定的内容。法律规定十分明确,对农村村民这一特殊主体实施的非法占用包括耕地在内的土地建造房屋的行为,应当由农业农村部门予以处理。非此特殊主体及非建造住宅这一行为,不属第78条涵摄之范围,由自然资源部门负责。

第二,从行政处罚事项清单及目录中,对于非法占用耕地的执法主体判断,更应综合考虑违法主体和违法行为。

《自然资源部行政处罚事项清单》和《农业综合行政执法事项指南》关于制定行政处罚的行政处罚清单和目录,都将《土地管理法》第75条作为其处罚事项。表面上,两者之间是重复的规定,实则不然。在实务上,第75条所适用的情形,就实施主体而言,不仅仅是农村村民,还包括其他单位和个人;从对象上看,不仅包括占用耕地建住宅,也包括占用耕地建公共管理服务类房屋,工矿、仓储、商服、旅游业及其他工业住宅、农业设施住宅等。所以,不同的违法者所实施的不同违法行为,应归于不同的处罚机关。只有这样,才能在权责明晰的基础上,加大农村乱占耕地建房的查处力度,提高执法效率,解决农村违法占用土地的管理难题。

三、如何明确宅基地违法案件查处职责:另一个角度的思考

对土地管理法第七十八条的不同理解,属于行政处罚中的职能管辖问题。职能管辖从法律条文规定到“落地落实”,还需要两个环节的衔接:部门设定和部门职责(事权)分配。

关于部门设定。《国务院行政机构设置和编制管理条例》第七条:国务院组成部门的设立、撤销或者合并由国务院机构编制管理机关提出方案,经国务院常务会议讨论通过后,由国务院总理提请全国人民代表大会决定;在全国人民代表大会闭会期间,提请全国人民代表大会常务委员会决定。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则,设立必要的工作部门(上级政府批准,本级人大备案)。

关于事权分配。《国务院行政机构设置和编制管理条例》第十二条:国务院行政机构设立后,需要对职能进行调整的,由国务院机构编制管理机关提出方案,报国务院决定。《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第八条 地方各级人民政府行政机构应当以职责的科学配置为基础,综合设置,做到职责明确、分工合理、机构精简、权责一致,决策和执行相协调。地方各级人民政府行政机构应当根据履行职责的需要,适时调整。

也就是说,在对法律的理解的确存在一定空间的情况下,地方各部门的职能问题,可以由地方立法或地方政府根据履行职责需要,进行合理调整和分配。广东、广西和安庆的处理方式,都符合这一规定。另一方面也要注意,省级主管部门(不是省级人民政府)对本省辖区内土地管理法第七十八条的职能分配或解释,笔者认为不符合上述规定,不能作为执法依据。第一部分的案例3也说明了这一点。进一步理解,无论是通过地方立法,还是地方政府对第七十八条和有关条文的内容进行合理调整分配,都应当充分考虑宅基地管理改革的初衷和由来。

另外,农业农村部和自然资源部都制定了执法事项执法事项目录,这个目录能不能作为下级部门界定职权的依据?笔者理解,如果对法律的理解没有争议、没有遗漏,当然可以。但是,根据上述事权分配的有关规定,如果对法律规定的部门事权有不一致的理解时,涉及的部门中,无论哪一个部门作出的扩大或缩小职责范围的决定或清单,都需要同级政府确认后,才能作为事权分配的依据,自说自话没有用。

总而言之,在目前国家大力开展治理农村乱占地建房、坚决制止耕地“非农化”工作的大背景下,农业农村部门和自然资源部门应明确责任,避免推诿责任、越权行政,妥善处理农村违法建房问题。对于农村村民擅自占用宅基地、耕地等建造住宅的,农业农村部门应当主动处理。反之,当除农村村民以外的其他主体非法占用土地时,自然资源部门应及时查处。

2021年3月1日施行的《江西省乡村振兴促进条例,在第二十六条第三款规定,乡镇人民政府行使查处农村非法占用土地建住宅行为的行政执法权。因此,江西省通过立法赋权规范,指引由乡镇人民政府通过领受、承接赋权,行使查处农村非法占用土地建住宅行为的行政执法权。